鏡相國際／芬蘭民防的日常與台灣的制度落差　當避難所是運動場

如果此刻發生空襲，你知道自己該往哪裡去嗎？

你是否確定，那個被稱為「避難所」的地方，真的能在短時間內開放再封閉，並讓大量的人活下來？

在台灣，這往往是一個令人不安、卻又被快速帶過的問題。多數人對避難所的印象，停留在地下停車場、標示模糊的空間，甚至是「名冊上有、現場卻進不去」的場所。平時沒人使用，也沒人知道能不能用，更沒有人確定，一旦真的發生災難，它是否具備基本的空氣交換過濾、溫控與管理能力。

然而在芬蘭，避難所不是一個被塵封的戰爭遺跡，而是城市日常的一部分。

在赫爾辛基市中心，有一處位於地底25至30公尺深的空間，白天是一座運動場，學生在裡頭踢球、居民租借場地活動，另一側仍作為停車場使用。很少人會意識到，這個看似普通的公共設施，其實是一座可容納6000人的大型民防避難所。

一旦進入緊急狀態，這個場地必須在72小時內完成清空與轉換。器材撤離、空間淨空、氣密門關閉、通風與過濾系統啟動，整個流程不是臨時應變，而是在制度內早已被反覆驗證的標準作業。這裡並不假設「大家到時候再想辦法」，而是直接要求空間本身具備轉換能力。

走進避難所內部，可發現空間被清楚劃分。牆面上的紅色點位標示出可拉起布簾的分區，每一區約能容納250人。這不是為了舒適，而是為了在高密度情況下，仍能進行管理與協調。芬蘭的設計邏輯很清楚：災難來臨時，混亂本身就是最大的風險，空間必須先幫人把秩序撐住。

在這樣的密閉環境中，最重要的資源不是食物，而是空氣。人數一多，溫度與二氧化碳濃度會迅速上升，因此避難所內設有獨立機房，負責空氣交換過濾、氣壓調節與溫控系統。這些設備持續由專業人員維護、檢查，確保符合政府對恆溫與換氣的規範。也正因平時有人使用，設備才不會淪為形同虛設的擺設。

這種設計背後，是芬蘭社會對法律與規範的高度信任。當法律規定這個空間只能容納6000人，就不會多放1人；當建築被要求必須具備避難功能，就會在設計階段一併完成，而不是事後補救。

反觀台灣，我們往往把避難所當成一個「有標示就算交代」的責任。空間是否真的可用、設備是否可啟動、平時是否有人管理？這些問題很少被放在公共討論的核心。民防成了存在於文件與演習裡的概念，而不是一個嵌入城市日常的結構。

芬蘭的避難所之所以不顯眼，正因為它們早已融入生活；台灣的避難所之所以令人焦慮，則是因為我們從未真正使用過它們。

台灣並不是沒有避難所。根據2024年警政署民防指揮管制所資料，全國登記在案的防空避難場所共有8萬3,863處，總容量可容納5514萬8250人，相當於目前全台灣約2300萬人口的2.31倍，數量充足。

乍看之下，避難所數量不少，甚至讓人產生「我們已經準備好了」的安心感。然而，仔細檢視這些空間的性質，就會發現一個根本性的問題。

台灣的建築在設計時，依照《建築技術規則》和《防空避難設備設置標準》，把地下室停車場規劃成防空避難空間，我們平常停車的地下室，其實就是戰時的避難所。這些空間在文件上被標示為「防空避難室」，但實際上，很少真正具備避難所該有的條件：沒有氣密門、沒有抗爆結構、沒有防化學汙染或輻射塵的空氣過濾系統，也缺乏能在短時間內轉換用途的規劃。

更現實的是，許多地下停車場平時停滿車輛、地面堆放雜物、動線狹窄，即便標示為避難所，也難以在短時間內清空並容納大量人員。有些社區的地下室甚至長期上鎖，住戶都未必知道入口在哪裡。

這樣的空間，與芬蘭「平時使用、隨時可轉換」的避難所，存在本質上的差異—台灣不是沒有避難空間，而是缺乏真正可用的避難所。

這個差距，並非技術能力的問題，而是制度選擇的結果。

芬蘭的避難所密度之所以能在數十年間累積到今日規模，關鍵在於建築法規的強制性—只要蓋大樓，就必須蓋避難所。光赫爾辛基這60幾萬人的城市，就具備5500個避難所，在戰時足以容納城市中所有的人。在芬蘭，避難空間不是選項，而是必要條件。沒有避難所，建照就不會通過。

至於台灣，雖然法規強制要求新建物在設計階段即須配置防空避難設備，但實務上僅止於硬體符合規定。由於缺乏宏觀的都市防災規劃引導，後續的維護與整備責任往往令民間管委會與政府認定端流於形式。於是，這些避難空間往往只成為建照圖紙與行政名單上的存在，未能真正融為現代韌性城市建築的一部分。

芬蘭的經驗顯示，一旦制度長期存在，人民會自然把避難所視為理所當然；而當制度不存在，再怎麼宣導，也很難期待民間自發補上這個缺口。

而在硬體之外，另一個關鍵差異在於「民防教育」。

在芬蘭，政府並不進行大規模的防空演習。每月的第一個星期一，全國都會聽到短暫的警報聲，提醒人民系統仍在運作，但並不要求民眾停下來演練。芬蘭的邏輯是：你是成年人，政府已經告訴你避難所在哪裡、規範是什麼，你應該有能力自己判斷並行動。

避難所的位置、啟動條件與使用規範，都公開在政府文件與網站上。民眾若關心，就能主動查詢、理解，而不是等著被動指示。

相較之下，台灣的防空演練多半集中在學校與公部門，流程形式化，一年一度的校園與公部門操演，難以填補一般大眾的知識空白—我們依然不知道避難所入口在哪、物資該帶什麼、災時如何自保。2025年底政府發布的「小橘書」，雖點出了「平戰轉換」與個人韌性的關鍵，但若要打破形式化的枷鎖，我們需要的不僅是一本手冊，而是一場從硬體管理到民間觀念的結構性覺醒。

更值得注意的是，青少年與孩子在民防體系中的位置。

在芬蘭，民防制度主要以成年人為核心設計。政府假設成年人具備判斷與行動能力，因此提供清楚的資訊與空間，讓個人與家庭自行準備。學校提供基本安全教育，但並不強調反覆演練。這套邏輯在成人社會中運作順暢，卻也意味著：專門為青少年設計的民防參與管道其實不多。

這一點，在台灣反而形成另一種落差。台灣的防災教育長期集中在校園，孩子熟悉「趴下、掩護、穩住」，卻在離開校園後，缺乏進入社區、理解城市避難系統的機會。青少年介於孩子與成人之間，卻往往成為最被忽略的一群。

國際上多數民防志工制度，參與門檻都設定在成年人。青少年能做什麼、能如何練習、能在危機中扮演什麼角色，往往沒有清楚設計。這使得民防在教育上出現斷層：孩子學過口號，成人知道規範，中間卻缺乏實作與承接。

近年台灣推動的「防災士」制度，正是值得關注的轉折點。這套制度強調，災害發生時，第一時間能幫助你的往往不是政府，而是你自己與身邊的人。

日本在阪神大地震後的統計顯示，約7成的生還者靠自救，2成來自鄰里互助，真正由政府直接救援的比例僅約1成。這也是為什麼北歐與日本都高度重視社區層級的防災能力。

台灣的防災士課程內容完整，從災害潛勢、避難所開設到社區溝通都有涵蓋，但目前仍多停留在「個人證照」階段。若能進一步讓防災士成為社區的常態性角色，像社區管委會一樣具有組織性與持續運作的功能，民防就不再只是政策名詞，而是生活的一部分。

當我們談論北歐民防，真正值得學習的，從來不只是避難所的數量或深度，而是一整套對「風險」的態度。

芬蘭、瑞典與挪威等北歐國家都沒有假裝危機不存在，他們承認戰爭、災害與政治風險是真實的，卻選擇不以恐慌動員人民，而是用制度、法規與日常生活設計，讓準備成為理所當然的事。

對台灣而言，這提供了3個清楚而現實的方向。

第一，把避難所真正納入城市規劃，而不是附加在公告名單裡。

避難空間不需要長得像戰爭遺跡。芬蘭的地下避難所平時是運動場、停車場、活動空間，甚至咖啡廳與公共設施。正因為它們「正在被使用」，才能在72小時內完成清空與轉換。對民眾而言，熟悉一個空間，遠比臨時被趕進陌生地下室更有安全感。

因此，台灣避難空間的現況，需從數量供給轉向「管理品質」的轉型期。我們不應僅滿足於法規要求的面積數字，而應透過活化與管理的角度進行結構性改革：針對新建公共建築與商辦，要求設置「平時戰時轉換機能空間」（如具備維生系統的地下多功能室），並搭配容積獎勵或稅賦減免；同時，針對既有空間導入分級管理認證。10年內，台灣的避難品質將從「有地方躲」進化為「能安全待」。

第二，讓法規成為推動力量，而不是道德呼籲。芬蘭的經驗反覆證明，民防不能只靠宣導。當避難所成為生活日常的一部分，所有人都知道這是「本來就該做的事」，而不是「有良心才會做的事」。

台灣若希望管理良善，就必須讓制度說話。只要醫院、學校、大型社區與商場被要求設置符合標準的避難空間管理辦法與基金，民防就會自然成為城市的一部分，而不再只是政府單方面承擔的責任。

第三，讓民防走進日常，而不是只存在於演習場。真正的民防能力，並非來自一年一次的演練，而來自平日對資訊的熟悉與社區之間的連結。防災士制度、避難地圖、災害資訊平台，台灣其實都已經具備基礎工具，差的不是資源，而是「嵌入生活」的設計。

當社區有人知道如何開設避難空間、如何分流人群、如何照顧弱勢與孩子，民眾就不會只剩下等待指令的選項。那時候，避難不是混亂，而是一套大家都曾經思考過的行動流程。

北歐民防最值得敬佩的地方，在於它避免把危機轉化為恐懼敘事。芬蘭人不熱衷談論戰爭，卻默默把準備做到位；瑞典人不鼓吹仇恨，卻願意把《如果戰爭或危機發生》這樣的手冊送進每個家庭。

這背後其實是一種信任：政府信任人民能理解現實，人民信任制度會在需要時發揮作用。

從韌性城市、韌性社區的角度來看，一個社會的強大，不在於完全避免災害，而在於即使災害發生，城市仍能運作，人民仍能安然存活。

芬蘭與其他北歐國家，並不是因為「比較幸運」，才擁有看似完善的民防體系。他們的制度，來自歷史創傷後的清醒選擇，更是與俄羅斯接壤千餘公里的危機意識—不逃避風險、不粉飾太平，而是用法律、城市規劃與長期投入，把危機轉化為可被管理的日常。

台灣其實站在非常相似的路口。地震、極端氣候、能源風險與地緣政治，沒有任何一項會因為不談論而消失。近年政府開始嘗試補上民防教育的缺口，例如發行被稱為「小橘書」的防災手冊，試圖讓民眾理解在危機中可以如何行動。然而，這本手冊在社會上的接受度並不一致，有人視之為必要準備，也有人感到不安、排斥，甚至質疑其存在本身。

這樣的反應，正反映出台灣目前的關鍵課題：制度正在啟動，但社會尚未真正內化。分化我們彼此的語言聽了太多，不知道誰可以相信，不知道自己要站在哪一邊；政府做與不做都會被民眾抱怨。

在北歐，民防教育不是以恐懼為出發點，而是建立在「信任人民有能力理解現實」的前提上。資訊被清楚地提供，空間被事先準備好，行動流程在日常中就已熟悉。政府與人民各自謹守自己的責任份際，正因如此，危機來臨時，人們知道自己的角色與位置。準備不必從零開始，也不必在恐慌中摸索。

如果我們願意把民防視為生活的一部分，而不是突發事件的附屬品，那麼避難就不再只是倉促躲藏，而是一套早已被理解、被練習過的行動。這需要的不只是手冊與演習，更包括可實際使用的避難空間、清楚的制度設計，以及一個願意面對風險、而非否認風險的公共討論環境。

真正的問題或許不是「戰爭來的時候避難所在哪裡？」 而是「我們是否已經準備好，讓那一天不必從零開始？」一座城市的安全，從來不是天賦，而是選擇。北歐已經在制度與文化上做出選擇，現在，輪到台灣回答這個問題了。

相關文章

鏡相人間／苦難是職前培訓　神明代理人乩童

鏡相人間／欲望的聲音沒有臉　潤男的Room主持人

鏡相人間／幫國家養孩子